Miljöarbete
i
förändring
Göteborgs Stads nya miljöpolicy
Slavica
Mihic
Cecilia Thornström
HANDELSHÖGSKOLAN VID
GÖTEBORGS UNIVERSITET
Företagsekonomiska institutionen
Avdelningen för Organisation
och Administration
Handelshögskolan vid Göteborgs Universitet
Företagsekonomiska institutionen/Organisation
C-uppsats
© Januari 1997
Komplett utgåva av denna C-uppsats finns att låna på Ekonomiska Biblioteket vid Göteborgs Universitet, Vasagatan 1. Har du frågor eller synpunkter på innehållet? Skicka gärna e-post till författarna här.
Du är
besökare nr sedan 1997-02-02.
Läs även D-uppsatsen omSocial Kompetens!
Innehåll
Sammanfattning
1. Inledning
Bakgrund
Problemdiskussion
Problemformulering
Syfte
Avgränsningar
2. Metod
3. Referensram
4. Fallstudie
5. Analys
Miljöpolicyns betydelse hittills
Viktiga faktorer för att lyckas med genomförandet av
miljöpolicyn
Två grupper som visar hur långt SDF har kommit
6. Slutdiskussion
Våra rekommendationer
Slutsatser
Sammanfattning
Miljöarbete i förändring - Göteborgs Stads nya miljöpolicy - med denna uppsats har vi önskat att belysa vilka förutsättningar som finns inom Göteborgs kommuns stadsdelsförvaltningar att genomföra en ny miljöpolicy som innebär en betydlig förändring av inriktningen på kommunens och stadsdelsförvaltningarnas miljöarbete. Miljöpolicyn är ett inriktningsdokument angående kommunens miljöarbete som innebär en långtgående delegering av miljöansvaret, där alla deltar och påverkar. Vi har tagit upp faktorer vi menar kan underlätta respektive försvåra införandet av denna miljöpolicy. Då detta rör sig om en förändring och förändringar med djup kräver någon slags lärandeprocess har vi använt av teorier kring förändringsarbete och lärande i organisationer.
Genom att intervjua människor som arbetar med miljöfrågor i kommunen inom olika verksamheter, men med tonvikt på stadsdelsförvaltningsnivån. samt ha läst material om deras miljöarbete, har vi fått en bild av de förutsättningar som finns idag för att genomföra miljöpolicyn. Det är en stor spridning i hur långt de olika stadsdelarna har kommit i sitt miljöarbete. Denna spridning beror bl a på vilket engagemang och intresse som finns inom förvaltningen och stadsdelen i stort, vilka resurser som tilldelats med tanke på pengar, tid och personal, vilken prioritering förvaltningsledningen/dess styrande nämnd gjort (både i retorik och resurser), vilken kunskap miljöansvariga inom förvaltningen tillgodogjort sig inom området, hur förändringsbenägna de miljöansvariga samt ledning och personal är, var stadsdelen befinner sig i sin lärandeprocess, vilket utbyte av erfarenheter de tillgodogjort sig och vilken uppföljning de haft gällande detta område.
För att kunna genomföra miljöpolicyns intentioner har vi funnit faktorer som bidrar till ett lyckosamt genomförande. Några viktiga faktorer är : utnyttja eldsjälar som brinner för miljöfrågor, satsa på ledningens roll att legitimera och uppmuntra till miljöarbete, åstadkomma lärande på alla nivåer i organisationen och vikten av att se miljöarbetet som en genomgripande förändring som var och en i organisationen kan bidra till, genom ett organisatoriskt lärande. Det organisatoriska lärandet innebär att lärandet sker på alla nivåer i företaget, vilket är det mest eftersträvansvärda för en organisation som vill lära sig och utvecklas. Detta i kombination med ett djupare sätt att lösa problem och ifrågasättande av invanda arbetssätt, menar vi kan ge en djupare förståelse av miljöarbete i förändring.
Enligt oss kan stadsdelsförvaltningarna grovt indelas i två grupper beroende på nämnda faktorer. Den grupp som hittills kommit långt och lyckats väl har satsat på och uppnått betydande framgångar i reella projekt, medan den andra gruppen börjat så smått, dock i flera fall utan att miljön blivit något som alla bryr sig om och arbetar för, vilket miljöpolicyn föreskriver.
Inledning
Bakgrund
I dagens samhälle finns en påtaglig miljödiskurs, som vuxit sig allt starkare sedan larmrapporter om ozonhål, växthuseffekt, skogsdöd, försurning, säldöd och algblomning florerade i massmedia under slutet av 80-talet. Det räcker med att slå upp en dagstidning, se ett reklaminslag på TV eller lyssna på radion; miljön tas dagligen upp i olika sammanhang. Det finns idag en medvetenhet om att vårt samhälle och vår livsstil inte är hållbara i ett längre perspektiv, med tanke på bl a takten de s k icke-förnyelsebara naturresurserna uttöms och den natur- och klimatpåverkan vårt levnadssätt, i kanske framförallt i-världen, innebär (Nationalkommitén för Agenda 21). Vi kommer alla, förr eller senare, antingen få ta konsekvenserna av vår miljöpåverkan, i form av sjukdomar eller förgiftningar t ex, eller försöka ändra på vår miljöpåverkan. Vi menar att en ökad miljöanpassning är oumbärlig för människors och djurs överlevnad på lång sikt.
Företag och andra organisationer är en viktig kategori av aktörer som kan påverka utvecklingen. De behöver dessutom ofta anpassa sig till nya krav från omgivningen - miljökravet är ett av dem. Organisationer interagerar med den omgivningen de befinner sig i och deras fortlevnad på lång sikt beror på hur väl de lyckas hantera olika intressentgruppers krav (Strannegård, Adolfsson, Wolff, 1996). Under 90-talets första hälft har allt fler företag svarat på det förändringstryck som kommit från samhällets olika opinionsbildare och andra intressenter inom miljöområdet. Att tillhandahålla miljövänliga produkter kommer i framtiden att vara en förutsättning för långsiktig överlevnad, anser majoriteten av de stora och medelstora företagen i Sverige (Strannegård, Adolfsson, Wolff, 1996).
Miljöanpassning av såväl privat som offentlig verksamhet är således på väg att genomsyra hela samhället. Kommuner har här ett viktigt ansvar att inspirera och påskynda miljöanpassningen både bland företag och kommuninvånare. För att kommunen skall kunna ställa högre krav på sin omgivning och samtidigt uppfattas som trovärdig, måste kommunen även själv arbeta aktivt med miljöfrågorna.
Vid miljöanpassning av en organisations verksamhet börjar organisationer
vanligtvis med att göra en miljöutredning om dess miljöpåverkan och skriver
därpå en miljöpolicy, som skall vara ett inledande dokument för hela
organisationen (ISO 14 001:96)(se även figur 1, nästa sida). För att en
miljöpolicy skall bli meningsfull för medarbetarna krävs god och kontinuerlig
information om var organisationen befinner sig i sitt miljöarbete. Dessutom
skall ansvarsfördelning, delmål och olika etapper i miljöarbetet vara välkända
inom organisationen (Jansson, Jansson, Nilsson,
Balans 6-7/96).
Exempel på hur en organisation kan gå tillväga för att implementera ett
miljöledningssystem
Fig. 1: En metod att införa miljöledning i en organisation.
Källa: DNVs program för utveckling av miljöledning, Det Norske Veritas AB, SEQ Consulting, 1996.
Vi menar att det är viktigt att vara medveten om att miljöarbetet är en successiv förändringsprocess i och med att det ständigt finns nya mål att uppnå i takt med att kunskapen om miljöproblematiken ökar.
Problemdiskussion
Vi skall med denna studie belysa möjligheter och hinder, dvs förutsättningarna, för genomförandet av en ny miljöpolicy i Göteborgs kommuns stadsdelsförvaltningar (SDF). Genom ett antal intervjuer av miljökontaktpersoner, dvs samordnare av miljöfrågor i SDF, miljöansvariga inom andra förvaltningar, remissvar angående miljöpolicyn, skriftligt material angående miljöarbetet samt viss deltagande observation har vi belyst detta område. Då vi har tagit del av information från dessa olika delar av organisationen Göteborgs kommun, har vi fått en uppfattning om vilka förutsättningar för policy-genomförandet som kan tänkas vara avgörande på SDF-ledningsnivå, samt SDF-enhetsnivå där det verkliga miljöarbetet skall ske. Vi undersöker situationen inom SDF för att se vilka förutsättningarna är, för att ett inriktningsdokument, som miljöpolicyn är, skall kunna slå igenom. Genom att ta reda på vilken struktur de olika SDF har på sitt miljöarbete, se på vad de har gjort hittills och pejla intresset för dessa frågor, påvisar vi en bild av förutsättningarna för genomslagskraften hos den nya miljöpolicyn.
För att belysa dagens situation använder vi oss av teorier angående den lärande organisationen och förändringsarbete inom organisationer. Det rör sig om en påtaglig förändring av inriktningen på kommunens miljöarbete och för att denna förändring skall kunna slå igenom behövs en lärandeprocess. Om organisationens anställda förstår och är medvetna varför miljöarbetet ändrats underlättas förändringen. Hinder och möjligheter ingår som komponenter och drivkrafter i lärandeprocessen. Lärande och förändring hänger ihop på flera sätt. Genom att förutsättningar i omvärlden förändras och att man i vissa fall då måste förändra sig, kan man se att förändringar medför lärande. Lärande i sig (genom nya kunskaper och idéer) kan i sin tur medföra förändring. De olika nivåerna och verksamheterna innebär skilda förutsättningar för lärandet i en stor organisation som kommunen är. Det finns inget universalkoncept på hur man skall nå framgång i sitt miljöarbete. Vi anser att man bör utgå ifrån de individer som arbetar på de olika förvaltningarna och deras värderingar för att lyckas. Var och en måste få angripa problemet på ìsittì sätt.
Många representanter för skilda slags aktörer i samhället (opinionsbildare, näringslivet, myndigheter, organisationer) blev tillfrågade av kommunen om hur de menade att en ny miljöpolicy skulle se ut, innan den formulerades. På så sätt har man försökt få till stånd en bred förankring i samhället för den nya policyn, istället för som traditionellt att bara skicka ut ett färdigskrivet förslag på remiss. Detta är ett nytt arbetssätt för kommunen (Lars-Ingvar Larsson, Stadskansliet). Förhoppningen inom kommunstyrelsen är att man på så sätt skall öka engagemanget angående miljöarbete genom delaktighet och påverkan av utformningen av miljöpolicyn, och att människor skall känna igen sig i att det de skall genomföra, har de också varit med och utformat.
Vad innebär då begreppen miljö och miljöpolicy? Enligt ISO 14 001:96 kan miljö definieras som omgivningar där organisationen verkar, vilket omfattar luft, vatten, mark, naturresurser, flora, fauna, människan samt samspelet mellan dessa. Omgivningen sträcker sig alltså inifrån en organisation ut till det globala systemet (ISO 14 001:1996). Miljöpolicy kan definieras som ett uttalande av en organisation om sina intentioner och principer för den egna totala miljöprestandan som utgör grunden för åtgärder och definierar de övergripande miljömålen och de detaljerade miljömålen (ISO 14 001:96). I den miljöpolicyn som Göteborgs kommun nu antagit sägs att ìmiljöarbetet har högsta prioritetì, dvs miljön är ett av de mest väsentliga områdena i verksamheten.
För att visa på några av de frågor som kommit upp som intressanta i vårt valda problemområde tar vi upp dessa. De mynnar sedan ut i vårt valda problem. Vad tycker man i förvaltningarna? Har förvaltningsanställda uppfattat sin del av ansvaret? Känner man sig motiverad? Hur ser miljökontaktpersonerna på det bedrivna miljöarbetet? Vilka strukturer har man inom förvaltningar för det befintliga miljöarbetet? Vilka synpunkter har man på den föreslagna miljöpolicyn? Vilka svårigheter och hinder upplever man i förvaltningarna för att kunna genomföra policyn? Vilka faktorer i förvaltningarna försvårar en miljöanpassning? Vilka möjligheter finns att integrera miljöfrågorna med andra arbetsområden? Vilken roll kan miljökontaktpersonerna spela i genomförandet av miljöarbetet? Är policyn välformulerad och tydlig eller upplevs den främst bestå av vaga och tomma fraser? Vad ligger bakom det redan bedrivna miljöarbetet? Kort sagt vill vi undersöka stadsdelsförvaltningarnas förutsättningar för att genomföra miljö-policyn.
Vi tror att en ökad kännedom om vilka olika förutsättningar som kan ha betydelse vid genomförandet av en miljöpolicy kan vara intressant även för andra organisationer som önskar att genomföra en liknande policy. Troligtvis är det inte så enkelt och rationellt som vi ibland kan och vill tro; att ledningen skriver ett handlingsdokument, och att alla sedan utför detta till punkt och pricka. Det är sannolikt att många olika processer och skeenden samtidigt griper tag i varandra och interagerar. Därmed blir utfallet ofta en överraskning, tror vi.
Dessutom rör det sig om att implementera ett inriktningsdokument, som visar kommunens övergripande inriktning på sitt miljöarbete. Policys är per definition ìgrundprinciper för ett företags eller en organisations handlandeì (Nordstedts Svenska Ordbok, 1990), och är sålunda övergripande till sin natur.
Problemformulering
I vår studie har vi ämnat att belysa olika faktorer som kan vara viktiga vid genomförandet av en ny miljöpolicy, som starkt delegerar ansvar och befogenheter angående miljöarbetet. Detta innebär en stor förändring av vår valda organisations miljöarbete. Tidigare har miljöarbetet utförts långt mer centralt och av framförallt vissa förvaltningar, där Miljöförvaltningen spelat en speciell roll. Numera skall dock alla instanser och anställda delta i miljöarbetet. Därför ställer vi oss frågan:
Finns det avgörande faktorer i en offentlig organisation för att lyckas genomföra en miljöpolicy?
Vi ämnar att belysa vilka faktorer som i så fall är av stor betydelse.
Syfte
Vårt syfte är att uppnå ökad kunskap och förståelse för vilka faktorer som är av betydelse för att framgångsrikt genomföra en miljöpolicy i en offentlig verksamhet. Eftersom en ny miljöpolicy kan innebära en stor förändring av det hittills utförda miljöarbetet i organisationen, uppfattar vi att en lärandeprocess krävs. Människorna inom organisationen behöver lära sig att utföra denna många gånger nya inriktning på sitt arbete. För att en verklig förändring skall komma till stånd behöver organisationens medlemmar begripa och vara medvetna om varför detta är betydelsefullt samt vari det bottnar. Sålunda har vi använt oss av teorier kring lärande och förändring.
Avgränsningar
Vi har valt att göra ett antal avgränsningar inom vårt problemområde där vi undersöker förutsättningar i en slags kommunala förvaltningar (stadsdelsförvaltningar) för att genomföra en ny miljöpolicy.
Vi ser den nya miljöpolicyn som en uppmaning till förändring av miljöarbetet inom kommunen. Just nu befinner kommunen sig i den första fasen av implementeringen av den nya policyn, dvs i den fasen när uppmärksamhet skapas kring att något nytt är på gång; i detta fall den nya miljöpolicyn.
Vi har valt att studera en kommun, eftersom vi är av uppfattningen att de har en framträdande roll när det gäller miljöarbete. Med detta menar vi att kommunen kan vara intressant att studera p.g.a. att de har ett större moraliskt ansvar att leva upp till uppsatta mål i miljöfrågor, än vad ett företag kan ha, då kommunen tjänar som en förebild. Kommunen bör leva upp till ideal om den goda ìsamhällsmedborgarenì. Vi har valt Göteborgs kommun som ligger nära till hands och vill satsa offensivt på miljöarbete. Göteborgs kommun säger sig även vilja agera istället för att reagera i sitt arbetssätt (Göteborgs stads årsredovisning 1995), dvs att kommunen vill vara en föregångare. Flertalet kommuner i Sverige bedriver numera ett aktivt miljöarbete, som ofta startats i och med Agenda 21. Bl a tidskriften ìMiljöekoì rankar årligen (sedan 1993) Sveriges alla kommuners miljöarbete, för att se hur långt de kommit i sitt miljöarbete (Håkansson T, Miljöeko, 5/96). Göteborgs kommun blev bl a bästa miljökommun 1994 och kom i år på delad andraplats. Dessutom har Göteborgs kommun vunnit ett delat tredjepris i Kung Carl Gustafs miljötävlan (som hållits för andra gången) i år.
Man skulle kunna se miljöpolicyn (bilaga 4) ur många perspektiv. Vi har valt att belysa frågan ur ett lednings- eller samordningsperspektiv, eftersom ledningens/samordarens roll i implementering av en miljöstrategi är avgörande enligt bl a miljöstyrningsystemen ISO 14 001:96 och EMAS (Eco Management and Audit Scheme, en förordning inom EU som beslutades 1993). Den operativa nivån (miljökontaktpersoner inom ett antal förvaltningar) har intervjuats, vilket gett oss möjlighet att se hur den strategiska ledningen (kommunstyrelsen) har lyckats att föra ut sitt budskap om den nya miljöpolicyn. Den strategiska ledningen har en viktig roll i utförandet av miljöbudskapet. Dess syn på miljöarbete kan reflekteras i den operativa ledningens(miljökontaktpersoners och miljöombuds) sätt att se miljöarbete. Ledningen önskar i och med sitt sätt att formulera miljöpolicyn att delegera miljöansvar samt att uppmuntra lärande inom organisationen för att kunna genomföra miljöarbetet.
Vi skulle även kunnat studera genomförandefasens första del ur ett kulturperspektiv och i så fall fokusera de olika kulturer som finns inom olika delar av kommunen, eller välja ett styrnings- och kontrollperspektiv och då fokusera t ex penningströmmars betydelse. Men vi finner ledningsperspektivet och sättet som ledningen för fram och resonerar kring miljöfrågor vara mest intressant med tanke på ledningens viktiga roll i förändringsprocessen. Det är vanligtvis ledningen i en organisation som beslutar om förändringar i organisationens policys. Därför kommer förändringsförslagen ofta från den. Ledningen har enligt bl a miljöstyrningssystemen ISO 14 001:96 och EMAS en nyckelroll i miljöförändringsarbetet då den legitimerar och ger möjlighet till förändringar samt tjänar som förebild för övriga anställda. Även flera representanter från näringslivet understryker ledningens viktiga roll för att miljöarbetet skall slå väl ut i en organisation (Kerstin Sterner, Volvo Buss; Mikael Verne, Det Norske Veritas; Jan Malmström, Södra Skogsägarna; Anita Gustavsson, ICA Handlarnas AB).
Göteborgs kommun är en stor organisation med 60 000 anställda, uppdelade på kommunala bolag och förvaltningar (bilagorna 1-3). I våra intervjuer kommer vi att begränsa oss till att studera ett antal förvaltningar, därför att vi tror att bolagen arbetar under annorlunda premisser, eftersom de delvis är utsatta för konkurrens. Bland förvaltningarna har vi valt stadsdelsförvaltningarna, som har likartad verksamhet. Dessa uppfattar vi som en mer homogen grupp att studera, vilket bidrar till att vi kan analysera problemet på ett mer rättvist sätt.
Det finns olika instanser som arbetar med miljöpolicyn inom kommunen. Det nyetablerade Miljösekretariatet, som funnits i snart två år, har en stabsfunktion för att hjälpa kommunstyrelsen med miljöfrågor och kommer att finnas i en inledningsfas för att entusiasmera och få igång kommunens miljöarbete. Deras uppgift är att försöka integrera miljöarbetet i kommunens ordinarie verksamhet. Miljöförvaltningen har av tradition arbetat med miljö- och hälsoskyddsfrågor i en mer operativ bemärkelse (mätningar av utsläpp, undanröjande av sanitära olägenheter mm), och har naturligtvis en viktig roll i kommunens miljöarbete. Vi finner ändå att de olika miljökontaktpersonerna i de olika förvaltningarna är den intressantaste gruppen att studera. Miljökontaktpersonerna har vanligtvis som uppgift att sammanställa information om miljöarbetet i sin förvaltning, sätta ihop utbildning och informationsdagar kring miljö för förvaltningens anställda och sammankalla till möten för miljöarbetsgrupper som finns i de flesta SDF. Med tanke på att miljökontaktpersonerna skall implementera miljöpolicyn i praktiskt arbete, samt att de i många fall inte tidigare arbetat särskilt aktivt med denna sorts frågor finner vi det vara intressant och viktigt att ta reda på vilka förutsättningar som finns inom deras verksamhet att genomföra en sådan policy som miljöpolicyn. Miljöarbetet innebär en förändring av SDFs verksamhetsområde. För att denna förändring skall kunna ske menar vi att lärande är oumbärligt.
Analys
I det här kapitlet analyserar vi de olika stadsdelsförvaltningarnas förutsättningar att genomföra miljöpolicyn. Eftersom vi uppfattar att det tidigare miljöarbetet och den struktur som man arbetat efter då är av betydelse för genomförandet av policyn kommer vi att belysa detta, ur ett perspektiv av lärande och förändringsarbete. För att kunna genomföra ett sådant miljöarbete som policyn beskriver behöver ett visst lärande ske inom organisationen och detta medför förändringar av flera slag (nya inslag i undervisning på olika stadier, återhållsam materialanvändning med tydlig inriktning på återanvändning och återvinning, minimerade transporter etc). Vi beskriver därför olika faktorer som påverkat hur långt de olika SDF har kommit i sitt miljöarbete, med tanke på bl a nya arbetssätt och integration av miljöarbetet i den dagliga verksamheten.
För att klargöra detta på ett strukturerat sätt har vi kategoriserat avgörande faktorer för att kunna genomföra miljöpolicyn samt hur långt stadsdelarna kommit i sitt miljöarbete och hur de angripit detta arbete. Våra kategorier har vi kommit fram till efter att ha inspirerats av principen grundad teori (Martin & Turner, 1986). Vi är väl medvetna om att de förutsättningar eller miljöer som råder i verkligheten är mer komplicerade och mångfacetterade jämfört med de som finns i modeller och teorier som vi använt oss av. För att kunna göra en modell och kunna använda sig av en sådan är förenklingar oundvikliga. Vi finner det vara relevant att använda oss av de teorier kring lärande och förändring som presenterats i referensramen för att förenkla verkligheten och lättare kunna urskilja olika mönster som visar förutsättningarna att genomföra miljöpolicyn.
Vi börjar med att beskriva vilken betydelse miljöpolicyn haft hittills, för att sedan övergå till de förutsättningar som finns i stadsdelsförvaltningarna för att genomföra den. Vi lyfter fram de faktorer som underlättar ett genomförande. Slutligen utmynnar de förutsättningar vi sett i ett par grupper av stadsdelsförvaltningar, beroende på hur långt de kommit i problemlösningen av detta så gott som nya arbetsområde.
Som bakgrund kan nämnas att miljöfrågornas karaktär förändrats en hel del under den senaste 30-års perioden. På 60-talet fokuserades punktutsläpp från industrier och skorstenar. Idag inser vi att miljöproblemen innebär flera slags och ofta diffusa utsläpp. Numera betonas även att alla har ett ansvar, eftersom vi alla är miljöpåverkare. Denna utveckling har lett till att kommunen fått en förändrad roll från att tidigare ha varit en tillsynsmyndighet i form av dåvarande Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen, till att numera ha en mer rådgivande och nätverksbyggande roll i miljöfrågor. Genom olika samarbeten med bl a företag har kommunen en rådgivande roll, exempelvis som nätverksbyggare för däckindustrin. I samarbete med företag i transportbranschen arbetar man fram ett mer miljöanpassat däckgummi.
Miljömedvetenheten är en tydlig diskurs i samhället som fått genomslag i kommunal verksamhet och utvecklats under 1990-talet. Det nya miljöarbetet kan kopplas till decentraliseringsarbetet inom kommunen. Decentraliseringen kan ses som en del av den ledarstilen där delaktighet och personligt ansvar uppmuntras. Miljöpolicyns inriktning går i linje med decentraliseringen, då man uppmanar till ett starkt decentraliserat miljöansvar. Detta visar att kommunen lärt sig av vissa samhällsförändringar som tryckt på.
Miljöpolicyns betydelse hittills
Vi tror att miljöpolicyn har fått en begränsad betydelse hittills i stadsdelsförvaltningarna. Detta är inte underligt med tanke på den tidiga fas miljöpolicyn befinner sig i. Det kan även bero på flera andra saker som vi beskriver i detta stycke.
Inom SDF bryr man sig inte om att ta fasta på alla de förslag som skickas ut på remiss (ett tiotal/månad). Något konkret arbete sätts inte igång förrän beslut tagits och den egna nämnden tagit upp detta som ett prioriterat arbetsområde. Idag har de olika enheterna fullt upp med den ordinarie verksamheten, vare sig man arbetar med miljöfrågor eller ej, då personalstyrkan skurits ner drastiskt i flera fall. Vanligtvis skulle det behövas någon som hade mer än 5-10% arbetstid att lägga på denna sorts frågor, åtminstone under en period, menar vi. Detta skulle bidra till att det blev en kontinuitet i arbetet och markera vikten av miljöarbetet.
De SDF som redan bedriver ett aktivt miljöarbete upplever ofta att policyn inte medför något nytt: ìdet är ju precis detta vi redan görì. Ibland upplever dessa den som tandlös och utan ordentlig substans, och därmed ointressant. De arbetar på sitt sätt redan och ser miljöpolicyn som ett dokument utan större inverkan på deras praktiska arbete.
Ibland förefaller det att finnas ett stort glapp mellan den strategiska ìidé-nivånì och den verkställande ìpraktiska nivånì. Människor ute i verksamheten har ibland ett dåligt förtroende inför vad de uppe i kommunstyrelsen hittar på; deras idéer kan upplevas som verklighetsfrämmande.
ìDet är fint att skriva policys... men att sköta komposter, nej.ì
Genom att kommunen har utformat miljöpolicyn såsom ett lättfattligt budskap som alla kan ta till sig, finns det utrymme för varierande tolkningar om hur och vad varje SDN behöver göra för miljön. Miljömålen inom förvaltningarna kan därmed komma att vara olika långtgående och omfattande. På så vis har kommunledningen skapat normer eller förutsättningar för lärandet i organisationen, dvs det legitimeras. Miljöpolicyns allmänna och övergripande formulering är troligtvis en styrka, då varje enhet uppmanas att sätta upp egna konkreta mål som passar just den egna verksamheten. Den uppmanar handling på hemmaplan i den egna verksamheten.
Den lättillgängliga utformningen tilltalar många, även om en viss skepticism också märks:
"Den är lätt att kommunicera, och det är en stor fördel."
"Den är lättläst men lite luddig. - Vem skall ha ansvar för det 'miljöarbetet'?"
"Den är lätt att sprida ut i verksamheten och på så sätt har den en påtryckningsroll."
"Den nya miljöpolicyn är lättillgänglig och kan delas ut. Den är mycket bättre än den förra, Den kan faktiskt lämnas ut till allmänheten. Den förra var ju en katastrof med kemiska formler, och jag gräver inte ner mig i detaljer. Fast när det gäller den nya så är det lite flåshurtigt med tio bud och annars är det mycket floskler. Den är inte heller speciellt preciserad."
"Ungdomsbiten saknas helt i miljöpolicyn."
"Det finns inget annat sätt att skriva en miljöpolicy för hela kommunen."
Ofta kopplar miljökontaktpersonerna policyn till principerna i Agenda 21, som betonar ett helhetsperspektiv med människornas, djurens och naturens välbefinnande. Därför är de flesta stadsdelsförvaltningar benägna att se miljöpolicyn ur ett helhetsperspektiv, där människans sociala, hälsomässiga och ekonomiska behov lyfts fram. För att människan skall kunna överleva i ett längre perspektiv krävs en utveckling mot ett mer hållbart samhälle, är miljökontaktpersonerna ense om. Stadsdelsförvaltningarna anser att miljöfrågorna är av en sådan dignitet att de måste prioritera dem, förr eller senare. Med tiden kommer miljöarbetet att ses som självklart. Men det är inte nödvändigtvis de själva som skall arbeta med att föra arbetet framåt, eftersom de i vissa fall tycker att det krävs mer än vad de kan åstadkomma själva för att en förändring skall komma till stånd. De inser inte alltid att de har en möjlighet och skyldighet att påverka (i och med tidigare tagna beslut i kommunen).
"Den nya miljöpolicyn kommer inte att påverka vårt arbete i sig. Nämndens beslut om miljöredovisning påverkar oss mer eftersom det är ett tydligt handlingsdirektiv; en gång per månad skall du berätta vad du gjort i miljöfrågorna. Även om du inget gjort blir du åtminstone påmind om att du borde göra något."
Det gäller att ledningen ser miljöpolicyn som ett arbete som kommer att föra organisationen framåt och utveckla den, menar vi. Genom att man testar en ny strategi som ger SDF ett ökat ansvar, försöker kommunen även att integrera lärandet och utveckla organisationens förmåga att lära och utveckla just det lärande arbetssättet, som förhoppningsvis blir en naturlig process vilket Moxnes (1984) förespråkar.
Ett visst miljöpolicymotstånd finns. Miljöpolicyn kan ibland uppfattas som en nyck från ledningen som snart går över.
"Det är inne att hålla på med det här <miljön>."
"Miljö - det är trendigt nu."
Därtill tas sådana mängder av beslut av Kommunfullmäktige att förvaltningarna har svårt att hinna med dem och driva igenom dem i praktisk handling, innan det är dags för något nytt. Detta kan förklara ett visst motstånd.
Förutsättningar att genomföra miljöpolicyn
Efter att ha lyssnat igenom våra intervjuer och läst det skriftliga materialet om kommunen samt kopplat ihop detta med teorier kring lärande och förändring har vi försökt sortera och gruppera citat med inspiration av metoden grundad teori. De olika SDF har skilda möjligheter och hinder att genomföra en miljöpolicy. Vissa delvis gemensamma förutsättningar har vi tagit upp i nästkommande stycke under olika rubriker. På så vis har vi kommit fram till förutsättningar som vi ser som avgörande för miljöarbetets framgång. Vissa förutsättningar kan vara av avgörande betydelse för att miljöpolicyn skall kunna genomföras och få stor genomslagskraft. Vi kommer i vårt resonemang att väga olika förutsättningar som underlättar och försvårar miljöarbetet, med tonvikt på lärande och förändringsarbete, i stadsdelsförvaltningarna, för att slutligen komma fram till vissa slutsatser.
Inledningsvis kan nämnas att kommunen idag lever under en hård ekonomisk press med mycket begränsade resurser inom de olika stadsdelsförvaltningarna. Personalen känner sig ofta uppgiven och vet inte hur de skall klara av den ibland mycket svåra situationen att fördela otillräckliga resurser. Idag brottas även många SDF med en hög andel arbetslösa, sociala problem, ökad våld, segregation, droger och andra allvarliga problem. I en sådan situation kan det vara svårt att motivera arbete med miljöfrågor, som då ter sig som ett mindre viktigt problem. Vi försöker ha förståelse för de kommunanställdas situation och ha den i åtanke när vi analyserar våra intervjuer.
Det är även väsentligt att förstå vilken typ av organisation som det rör sig om när vi talar om Göteborgs kommun. Vi finner likheter mellan Mintzbergs maskinbyråkratiska organisation och Göteborgs kommun med sina 60 000 anställda, som kan liknas en svårmanövrerad gigantiska koloss med många viljor som skall förenas (Mintzberg, 1993). Den makinbyråkratiska organisationen karaktäriseras av att det är en gammal och stor organisation som varit hårt reglerad utifrån och levt i en stabil miljö. Arbetet är mycket standardiserat i den här typen av organisation. Medarbetarna är vana vid att ha ett fast arbete och att arbeta inom givna ramar med ganska specifika arbetsuppgifter. Idag, när vi lever i förändringens tid, har den här typen av organisationer svårt att överleva, misstänker vi. En organisation är tvungen att anpassa sin struktur till sin omgivning och att leva upp till omgivningens krav, enligt Mintzberg.
Kommunen har delvis med sig detta ovanstående (maskinbyråkratiska) arv, men försöker med bl a sitt decentraliseringsarbete att införa en öppnare syn på delaktighet och förändring bland de anställda. Czarniawska-Joerges´ (1988, 1993) och Sahlin-Anderssons (1994) syn på reformer och förändringar inom offentlig verksamhet finner vi fog för. Även om den hårt regelstyrda organisationen blivit mer flexibel och anpassad efter dagens samhälle, så lever många gamla strukturer kvar, bl a beroende på de många gamla trogna medarbetarna inom kommunen.
Viktiga faktorer för att lyckas med genomförandet av miljöpolicyn
Vi har funnit vissa faktorer som kan ses som avgörande då det gäller att genomföra en miljöpolicy, som föreskriver ett såpass delegerat och långtgående miljöarbete, efter att ha grupperat olika citat och utsagor från SDF. I enlighet med den grundade teorin har vi funnit olika nyckelbegrepp som vi sedan utvecklat i figuren nedan. Figuren skall vara vägledande samt åskådliggöra vilka faktorer som vi funnit vara betydande vid genomförandet av en miljöpolicy, samt skall ge svar på vår, i problemformuleringen, ställda fråga :
Finns det avgörande faktorer i en offentlig organisation för att lyckas genomföra en miljöpolicy ?
Figur 6: Viktiga faktorer för att lyckas genomföra en miljöpolicy.
Källa : Egen.
Eldsjälar och deras brinnande engagemang
Som vi redan tidigt under arbetets gång misstänkte och alltmer fick befäst, har engagemang och eldsjälar en väsentlig roll i miljöarbetet. Detta belyser vi med några påståenden som följer.
Eldsjälar ser möjligheter
En viktig förutsättning som underlättar arbetet med miljöfrågor är att miljökontaktpersonen har ett brinnande intresse för miljöfrågor. Philips (1988) talar om eldsjälar som aktörer vilka vill åstadkomma något. Eldsjälar är i behov av att lyckas med något. Aktören vill gärna visa sig själv och andra, att hans/hennes idéer är bra och går att förverkliga (s 140).
Engagerade nyckelpersoner, som gärna hittar nya lösningar och ser möjligheter istället för en massa problem, måste finnas för att driva miljöarbetet framåt. Dessutom underlättar det om de har en positiv framtidsvision om att det går att påverka i och med sitt miljöarbete.
"Det gäller att ha visioner och att påverka. Det gäller att agera."
"Jag jobbar inte måndag till fredag. Det är på söndagar många föreningar har sina möten, och då måste jag vara där!"
Kommuninvånarna är en kraft att räkna med
Fotfolket, både som medborgare och anställda i kommunen, har en stark kraft. ìMiljö i Majornaì skapar t ex i Majorna debatt och påverkan i miljöfrågor både bland medborgare och politiker, som leder till att medborgare som vill, kan påverka. Ju fler krafter som påverkar desto bättre. Det är positivt om olika föreningar börjar diskutera och arbeta med miljögrupper som de har gjort i vissa stadsdelar. T ex kyrkan kan ha en viktig roll om att propagera för en större miljöhänsyn. Ungdomen är en viktig grupp som också bör integreras i miljöarbetet eftersom de är morgondagens beslutsfattare.
"Miljöarbetet ? Det är tveksamt om det beror på oss, det beror nog på engagerade personer ute på enheterna."
"I Majorna bor det många föreningsaktiva och miljöaktiva personer, ni vet Majornas luftvärn, Miljö i Majorna osv."
Att utse "rätt" miljökontaktperson
Det gäller att på ett bra sätt delge miljöansansvaret inom förvaltningarna. En person med engagemang, vilja och intresse för sitt arbetsområde genomför ett klart mer lyckosamt miljöarbete, menar vi. Personen bör ha förståelse för vikten av det nya arbetsområdet, och att detta är lika viktigt som andra ordinarie arbetsuppgifter. Hur väl detta sker beror till viss del på ledningen (se nedan). Ledningen bör tydliggöra att miljöansvaret är en arbetsuppgift som har lika stor dignitet som den övriga verksamheten och att det skall tas på allvar. Tyvärr verkar inte så vara fallet alla gånger :
"Man får lite uppdrag bredvid sina ordinarie arbetsuppgifter; jag fick miljön."
Ledningens nyckelroll
Ledningen har en avgörande roll för miljöarbetets utveckling och framgång, vilket tas fasta på i bl a ISO 14 001:96 och EMAS. Efter att ha lyssnat på dem vi intervjuat tycker vi att ledningens ansvar framträtt. Utan ledningen bakom sig blir det svårt att genomföra ett sådant arbete som föreskrivs i miljöpolicyn.
Ledningens viktiga roll
Kommunledningen, liksom SDN och SDF-ledningarna, måste stå bakom, för att ge ledningens legitimitet och understryka vikten av miljöarbetet. Detta kan de göra genom att påpeka miljöarbetets betydelse och allas delaktighet i detta. På så sätt blir alla medvetna om miljöarbetets prioritet. Ledningens ansvar är avgörande för att ett miljöarbete skall komma till stånd i förvaltningarna, såsom en SDF uttrycker det :
"Det finaste du man kan vara i Göteborg det är att vara i Kommunstyrelsens presidium och där finns Kerstin Svenson, miljökommunalrådet. Detta är en markering, miljöfrågor är viktiga för Göteborgs stad."
Och andra SDF tycker så här:
"Det här miljön är inte så viktigt, vi har viktigare problem."
"De måste ge mycket sanktion och stöd uppifrån och visa detta praktiskt uppifrån: ge pengar och tid för det miljöarbetet . Vi har inte fackkunskap."
Ledningen måste visa att man prioriterar miljöarbetet och det kan man göra genom att bl a ge de rätta signalerna. Miljöarbetet skall ha lika hög status som det övriga kommunala arbetet. En miljökontaktperson uttrycker det så här :
"Jag är emot ALU, man kan göra det till riktiga jobb istället, annars ger vi felaktiga signaler."
"Vi skall inte be om ursäkt för att vi jobbar med miljö."
Teori och praktik hänger inte ihop
Ett problem vi upplever är att ledningens intentioner och budskap är dåligt förankrade i "verkligheten" och stämmer dåligt överens med hur verksamheten fungerar. Politikerna vill främst bli omvalda och avvaktar med att ta impopulära beslut såsom nedskärningar. Svårigheten är att de inte uppriktigt tydligt prioritera olika mål i verksamheten. Det vore lättare om de t ex uppriktigt bestämde sig för att satsa på vissa sektorer. Dessutom saknas ofta de praktiska tipsen om hur ett nytt arbetsområde skall införas. Människor blir osäkra över vad som väntas av dem. Det hela riskerar att sluta med en ickehandling, p. g. a. osäkerheten kring vad som är rätt eller fel, och vad som väntas.
Ledningen behöver vara tydlig, realistisk och konkret. Både Czarniawska-Joerges (1993) och Sahlin-Andersson (1994) tar upp detta glapp mellan idévärld och praktisk värld. Vår uppfattning då vi utfört deltagande observation på ìInformation och utbildning om miljöfrågorì som har hållits för SDF Centrum, är att de olika enheterna efterfrågar just praktiska konkreta exempel på hur just de kan gå vidare och tillämpa miljöpolicyn på sin verksamhet. Det gäller att varje enhet får kunskap och inspiration om hur de kan gå vidare. Därför gäller det att lärandet sker på deras villkor, dvs att de känner igen sig och själva är med och löser problemen.
"Hur skall VI göra? Skall vi ge soporna direkt till leverantören nästa gång han kommer?"
Att anställda inom SDF själva får börja tänka ut hur de skall lösa olika problem är väsentligt. I miljöpolicyn, som är så allmänt hållen, har grundtanken varit att uppmuntra till ett eget initiativ och en egen problemlösningsprocess, vilket är positivt enligt Moxnes (1984). Detta ger upphov till lärande; testa, pröva och lär.
Tydlig ansvarsfördelning är ett måste
Ansvarsfördelningen måste tydliggöras, kanske främst bland miljökontakt-personerna. Vi tror att det är viktigt att det finns en miljösamordnare eller en miljöansvarig på SDF-ledningsnivå och att denna person är välkänd och självklar att vända sig till för att få råd om var relevant miljöinformation finns att hämta. Alla måste förstå att de har ett miljöansvar. Det är ledningens ansvar att tydliggöra dessa roller så att miljökontaktpersoner vet vilket ansvar de har i miljöfrågor. Enligt bl a miljöstyrningssystmen ISO 14 001:96 och EMAS är ledningens tydliga ansvarsfördelning av stor vikt. Ansvarsfördelningen är dock inget lätt problem att lösa, dessutom känner de olika SDF att de kanske inte kan påverka så mycket som de skulle vilja :
"Du kan skita i ansvaret, utan att det händer något. Man borde binda ansvar, men utan att vara kontrollmyndighet.ì
"Vems bord är det miljöarbetet? Vi är ju bara en liten remissinstans."
"Jag är ju bara administrativ samordnare av miljön. Jag har inget ansvar för miljöarbete."
"Det blir inte miljövänligt av sig självt."
Delaktigheten är viktig bland baspersonalen och en miljökontaktperson uppfattar det så här :
"Miljöarbetet kommer uppifrån, men skall väckas underifrån och det är inte så enkelt."
Ett decentraliserat miljöansvar
Att decentralisera miljöarbete ligger i tiden, med tanke på decentraliseringstrenden i övrigt inom offentlig verksamhet samt dagens utformning av miljöarbete. Dagens svenska ledarskap bygger också i stor utsträckning på att alla anställda deltar i beslutsfattande om hur något skall göras (Wilson, 1992). Att kunna delta i beslut bör medföra ett större engagemang inför vad man arbetar med. Om arbetet bygger på allas delaktighet så har även alla ett ansvar.
Decentraliseringens betydelse med delegerade befogenheter och ansvar
Decentraliseringen som skett inom kommunen har bidragit till spridande av befogenheter och ansvar ner i organisationen och att göra olika enheter ute i organisationen mer delaktiga. Det kan ses som att det finns fem olika nivåer att agera på angående stadsdelarnas miljöfrågor;
- Kommunstyrelsen, Kommunfullmäktige, Miljödelegationen med sekretariat
- Miljöförvaltningen (samt vissa tekniska förvaltningar och bolag)
- SDN
- SDF-ledning
- Enheter inom SDF (marknivå)
Vi menar att arbetet bör pågå på alla nivåer och i samtliga förvaltningar. Det krävs att alla är med. Arbetet måste pågå både idémässigt och praktiskt på dessa nivåer, vilket Moxnes (1984) också understryker. Dessutom skall idévärld och den praktiska verkligheten hänga ihop. Därför är delaktigheten viktig på basnivån.
Lärandets betydelse
Då den nya miljöpolicyn innebär en rejäl förändring av inriktningen och omfånget av det hittills bedrivna miljöarbetet, krävs en lärandeprocess. Detta framhåller flera SDF också, på många sätt. Vi har grupperat olika yttranden under några beskrivande rubriker.
Lärande i alla organ
Lärandeprocessen, dvs utbildning och utökning av kunskaper på olika sätt (att prova sig fram osv), bör pågå i alla organ, inte bara i Miljösekretariatet och i Miljöförvaltningen. Detta finner vi stöd för i våra tidigare nämnda teorier (Moxnes, 1984; Senge, 1990; Dobers & Wolff, 1995; Thurbin, 1994). I de olika stadsdelsförvaltningarna har miljöarbetet decentraliserats genom att de olika enheterna sätter upp egna mål för sin verksamhet, vilket bidrar till att de testar olika lösningar för t ex sopsortering och samtidigt lär sig vad som är ett framgångsrikt arbetssätt och vad som är mindre bra.
"Det är viktigt att det ges mycket stöd uppifrån och att det framhålls som viktigt och att det visas praktiskt. Och att man får tid. Det behöver inte kosta så mycket."
Miljöarbetet - en kontinuerlig lärandeprocess med ständigt nya rön
Vi tror att det är viktigt att alla förstår att miljöarbetet är en kontinuerlig process. Det utvecklas i och med att kunskapen inom området växer. Det finns inga absoluta sanningar, utan vi lär oss mer och mer om hur vi skall arbeta med miljöfrågor. På så sätt är det svårt att veta vilket beteende som är mest miljöanpassat. Genom lärandeprocessen lär de olika enheterna i SDF sig nya saker och söker efter ny kunskap som för miljöarbetet framåt. Sålunda borde man troligtvis inte kunna påstå att:
"Vi har gjort allt för att miljöanpassa oss - vi kan absolut inte göra något mer!"
I och med ny kunskap finns ofta nya åtgärder att vidta. Det gäller att se lärandet som en ständig ny lärandeprocess, där kunskap inom ett område hela tiden förändras. Det gäller att inte vara rädd för att lära sig nya saker och att samtidigt försöka tänka i nya okonventionella banor, våga testa och inte vara rädd för att göra fel. Det finns nämligen inget "universalkonceptì på hur miljöproblem löses. Den trevande vägen där SDF testar sig fram verkar vara mest givande.
"Syftet är att stödja och få igång verksamheten... inga breda utbildningar, det tror vi inte ger så mycket, utan det är bättre att stötta dem. Det är bättre att börja med praktisk erfarenhet."
Dålig kunskap och ointresse
En för dålig kunskap och medvetenhet, hos både anställda och ledning försvårar miljöarbetet liksom en ointresserad miljökontaktperson. Vi finner att det är lätt att skjuta upp frågor som inte känns viktiga eller som man inte uppfattar prioriterade från ledningen. Med andra ord bör intresse för att arbeta med miljöfrågor och vilja att förkovra sig i detta, vara avgörande vid val av miljökontaktperson.
"Jag kan ingenting om miljö."
"Enligt kommunens upphandlingskriterier skall inköpta varor vara miljövänliga ...men man vet ju inte."
"Miljö är ju viktigt, men kunskap saknas ofta."
Miljöarbete i samklang med den egna verksamheten
Varje SDF och förvaltning måste hitta sitt sätt att angripa miljöfrågorna på, i och med att varje stadsdel och SDF har unika förutsättningar att tackla ett sådant här område. Olika yrkeskategorier har olika sätt att närma sig ett område som miljön och det gäller att hitta "sitt sätt" att angripa problemet på, vilket de uttrycker så här :
"Var och en måste hitta sin egen del i det här miljöarbetet."
Samarbete inom kommunen krävs
Ett visst samarbete kring problemlösningar skulle kunna vara ett sätt att skapa idéutbyte och sporra varandra uti SDF för att kämpa för att jobba med miljöfrågorna ute i förvaltningarna (Senge, 1990). Men samarbete i en sådan stor organisation kommunen är uppfattas av många som svårt. Samarbete tar för mycket tid. Det krävs en samordnad aktivitet att samlas kring och en samordnare såsom Miljösekretariatet för att det skall dras igång olika aktiviteter och sammanföra de kompetenser som finns inom kommunen. Att samlas kring en speciell uppgift ses också som nödvändigt eftersom tidsresurserna är så knappa.
Nätverk är viktigt för informationsutbyte
Det är viktigt att sammanföra kompetenta intresserade personer inom olika förvaltningar så att de tillsammans utbyter erfarenhet och bollar olika idéer samt hittar bra sätt att sprida information till de andra. Här kan det finnas samordningsvinster att hämta, genom att man lär sig av varandra och inte behöver göra alla erfarenheter själv. Men det gäller att ha korta, väl förberedda och intensiva träffar som inte svävar ut och tar för mycket tid.
"Vi borde vara duktigare på nätverk. Det kan bli jobbigt om man inte har en arbetsuppgift att enas kring."
Lärande som stannar inom organisationen
Genom att olika personer får kunskap inom skilda områden kan ett kunskapsnätverk byggas inom kommunens organisation och användas av hela kommunen genom t ex en praktisk namnlista på personer som kan svara specifika områden. Att utveckla sin kunskap och sin lärandeförmåga inom organisationen bidrar till att kunskapen stannar kvar inom organisationen och att arbetet kan följas upp. Kunskapen stannar då inom organisationen.
Att våga prova ett nytt sätt att arbeta
Det tycks finnas ett visst motstånd att arbeta på ett okonventionellt sätt med miljöfrågorna, även om flera inser att det kanske behövs.
"Vi har inte provat det här med ALU. ALU-folk skulle bara ta tid. Vem skulle handleda?"
Problemet kan bero på individens rädsla och olust att förändra, eftersom förändringen får konsekvenser som i förhand är okända, hävdar Lewin (1951). Dessutom har organisationen kanske inte ìuppfostratì individerna att vara förändringbenägna, vilket kan vara ännu ett motstånd till förändring (Lewin, 1951 & Mintzberg, 1993). Flera SDF har dock trots allt prövat nya arbetssätt för att bearbeta detta arbetsområde.
Uppfattningar om förändringsarbete
Förändringar är långt ifrån självklara att uppskatta och vilja genomföra, vilket kan bero på flera saker som okunnighet, rädsla inför det nya och okända, en hård arbetsbelastning med många andra viktiga problem att ta sig an och få resurser att sätta in på det nya området. Allt detta försvårar genomförandet av något nytt, vilket vi utvecklar nedan.
Väsentliga frågor måste lösas innan miljöarbetet sätts igång
Att man redan brottas med flera andra allvarliga problem; våld, segregation, droger, arbetslöshet och nedskärningar inom SDF kan minska intresset och orken för miljöarbetet.
"Det är miljöns problem och dilemma att dagens generation inte betalar för morgondagens konsekvenser."- en miljökontaktperson citerade Westlund, professor i rättshistoria, Lund.
Flaskhalsar bl a dålig ekonomi och hög arbetsbelastning
Den dåliga ekonomin försvårar miljöarbetet. Resurser skulle i vissa fall öka kunskap och förståelse för dessa frågor bland anställda genom utbildning och eventuellt nyanställning, samt möjliggöra reella insatser i form av elbilar, bättre sophanteringssystem, lågenergiförbrukande lampor mm.
Flera försvårande faktorer vid förändringsarbete som Lewin (1951) tar upp, uppvisar kommunen, bl a anställningsstopp, som leder till att det nya blod som skulle kunna underlätta en miljöanpassning inte kommer in, och rädslan bland de redan anställda att göra fel eller arbeta med ett okänt område, samt anställdas tröghet vid förändringar, kommunens rigida och byråkratiska struktur, organisationens ìsunk costsì samt starka värderingar om vad som är rätt och fel och slutligen brist på resurser i allmänhet.
"Flaskhalsar? Ja, det är svårt att ändra den medelålders generationen. Vi är ìden förlorade generationenì <vilket refererades till GPs artikel angående miljöanpassning ìDagens vuxna är en förlorad generationì 961111."
"Svårigheter? Ja, vi själva. Vi är tröga i attityder och beteendeförändringar tar tid även om man inte är negativ. Det största motståndet är vi själva.."
"Nej, hinder har vi inte stött på. Vi vet inte om det går eller inte, vi har ju inte börjat än."
"Våra resurser är inte tänkta till det <miljöarbetet>. Vi får bidrag för personer med speciella behov, men inte för miljöarbetet. Tid, pengar och kunskap fattas för att det ska ske något."
Resursbrist leder till att de olika SDF kommit olika långt i sitt miljöarbete. Den i många fall hårt pressade personalen, som är uppgivna inför ohållbara arbetssituationer med konstanta nedskärningar gör att de inte orkar ta till sig nya idéer eller lära sig ett nytt arbetssätt.
Miljöarbetet - en genomgripande förändring
De flesta SDF som vi har talat med inser att det rör sig om en genomgripande förändring när det gäller miljöarbetet. Det är något som måste prioriteras då det gäller människor och djurs överlevnad på jorden. En miljökontaktperson uttrycker det så här :
"Egentligen är det en stor förändring på gång totalt."
Uppföljning
Liksom med flera andra slags arbetsuppgifter behöver individerna i organisationen få feedback på vad de presterar och bidrar med i sitt arbete, för att vara motiverade att kämpa vidare, tror vi. Miljökontaktpersonerna menar att eftersom all annan verksamhet följs upp, kanske främst genom årsredovisning och årsberättelse, bör även miljöarbetet omfattas i dessa.
Uppmuntran från ledningen
Ledningen och gruppcheferna kan göra en viktig insats genom att uppmuntra de anställda och visa sin uppskattning till deras insatser. Kommunanställda inte verkar vara bortskämda med att få beröm. Människor och deras kompetens slits ner genom hårda arbetsförhållanden och om de får för lite uppmuntran, tycker vi. Opersonligt ledarskap med avsaknad av empati, utkrävs sällan något ansvar trots att förlusterna medför stora kostnader för organisationen i form av t ex otrivsel, hävdar Kronvall, Olsson, Sköldborg (1991). En klapp på axeln från den närmaste gruppchefen någon gång skulle betyda mycket för personalen, tror vi.
Uppföljning upplevs som svår
Uppföljningen upplevs som svår. Miljöförvaltningen och Miljösekretariatet arbetar med att utveckla hur man skall följa upp miljöpolicyn och miljöarbetet i stort. Någon slags nyckeltal som är enkla att ta till sig och hantera tillsammans med att berätta om sitt miljöarbete kan vara en lösning. Feedbacken är viktig och avgörande för hur snabbt och i vilket omfång miljöarbetet fortskrider. Var och en måste tydligt få se ett resultat av vad de har bidragit med i miljöarbetet, antingen genom sparade pengar som kan läggas på något annat man önskar eller genom statistik och skriftlig feedback av olika slag. Det är först då som arbetet uppfattas som meningsfullt av flera, misstänker vi. Dessutom ger det inspiration och vilja till fortsatta insatser.
Två grupper som visar hur långt SDF har kommit
För att analysera de olika SDF enligt principen grundad teori och kunna slutsummera vårt arbete samt dra relevanta slutsatser, utgår vi från en modell som visar två grupperingar av de olika SDF baserade på hur långt de har kommit i sitt miljöarbete enligt ett par parametrar. De parametrar vi klassificerar stadsdelarna efter är singleloop-/doubleloop-lärande respektive individuellt / organisatoriskt lärande. Dessa parametrar täcker in flera av de aspekterna som vi funnit väsentliga för att kunna ta sig an och lyckas med ett nytt arbetsområde som miljön är, för flera av stadsdelsförvaltningarna. I och med singleloop-/doubleloop-lärande täcks förändringspotentialen också in, menar vi, eftersom ett ytligt lärande, utan ifrågasättande av grunden till problemet/det nya arbetsområdet leder till att ingen reell förändring kommer till stånd. Samma sak gäller individuellt och organisatoriskt lärande. För att en reell förändring skall ske inom en organisation bör lärandet vara organisatoriskt.
Det mest eftersträvansvärda läget för en organisation är att befinna sig i fältet doubleloop-lärande och organisatoriskt lärande. Detta gäller eftersom att SDF i den delen av fyrfältaren har fått till stånd en djupare förståelse av miljöarbetet, där den enskilda individen i organisationen ifrågasätter sitt arbetsätt och de olika direktiven hon/han får inom miljöarbetet och har en djupare förståelse av det arbetet samt sätter detta i ett helhetsperspektiv. Det här arbetssättet är kombinerat med en förståelse och integration av miljöarbetet i hela organisationen, dvs hela organisationen utvecklas och lär sig hur de skall arbeta. Den gruppen har vi kallat "föregångarna".
Den andra gruppen vi funnit har inte kommit riktigt lika långt i sitt miljöarbete. De kanske inte på samma sätt har uppnått det organisatoriska lärandet. Istället finns det individer eller mindre lokala enheter som har kommit att arbeta aktivt med miljöarbetet. Dessutom präglas deras arbete mer av ett singleloop-lärande då de kanske inte i lika hög grad som den föregående gruppen tar sig an sitt miljöarbete på samma ifrågasättande vis. Gruppen kallar vi "mellangruppen" och innehåller övervägande sinlgeloop-lärande med individuellt lärande. Gruppen arbetar dock delvis aktivt med att förflytta sig till det ovannämnda önskade fältet.
Det är viktigt att hålla i minnet att det finns en stor variation inom grupperna och att de arbetar på mycket skiftande sätt. Men för att kunna dra slutsatser måste verkligheten förenklas i någon mån.
Figur 7: Hur långt de olika SDF kommit i sitt miljöarbete med tanke på lärande och förändring av olika slag.
Källa: Egen
Föregångarna "vi vill och vi kan"
I den här gruppen placerar vi Bergsjön, Lundby och, med viss reservation, Majorna SDF. Genom att sätta sitt arbete i ett större helhetsperspektiv och koppla samman hälsofrågor och samhällsfrågor enligt Agenda 21, kan man visa dessa goda exempel på hur stadsdelsförvaltningarna kan lyckas i sitt miljöarbete. I dessa fall finner vi en integration mellan miljöarbete och andra problem t ex sociala problem i form av arbetslöshet och främlingsfientlighet. Stadsdelsförvaltningarna har försökt att, genom att väva samman och lösa olika problem, få fram flera positiva effekter såsom gemenskap, skapa gröna arbeten och få medborgarna att värna om sin stadsdel och att vara stolta över den.
"Föregångarna" särskiljer sig från den andra gruppen genom att de har tagit egna initiativ och genomfört miljöarbetet på ett okonventionellt sätt. Miljöarbetet drivs ofta av yngre framtidsvisionärer som inte har arbetat så länge i organisationen, som tror på att en förändring är möjlig genom att de själva är med och skapar en förändringsprocess. De är inte fast i det traditionella tänkandet och lever inte heller i den gamla kommunandan där man tidigare har väntat på beslut uppifrån och haft en slags "invand hjälplöshet" (Kronvall, Olsson, Sköldborg, 1991). Den här gruppen är raka motsatsen. Här är det ett nätverk av kontaktpersoner som de använder sig av och genom sitt engagemang och framåtanda har de blivit kända inom sin SDF och SDN och det har blivit naturligt att övriga enheter inom förvaltningen vänder sig till dem för att få råd och hänvisningar om vem de kan kontakta i olika ärenden.
De är även duktiga på att söka olika projektpengar som finns t ex inom EU och i olika fonder, vilket hjälper dem att finansiera deras arbete, eftersom de, liksom övriga SDF, har en ansträngd ekonomi. Fördelen med deras arbetssätt är dock att de genom sitt miljöarbete även löser andra problem på vägen och synergieffekter uppstår.
De anser även att det finns pengar att tjäna på sitt miljöarbete. Genom att de miljöprofilerar sig kan de bli attraktiva stadsdelar som drar till sig både attraktiv arbetskraft och företag. Att se möjligheter istället för hinder och problem, underlättar arbetet betydligt.
Mellangruppen "vi gör så gott vi kan"
Centrum, Frölunda, Härlanda och Örgryte SDF hamnar i denna grupp. Dock vill vi poängtera att spridningen i gruppen är betydande, både beträffande vad som gjorts hittills och vilka ambitioner som finns inom SDF. Likheterna finns naturligtvis med; här har det allra mesta miljöarbetet skett ute på enheterna beroende på aktiva personer på fältet. Det är de som dragit igång miljösatsningar många gånger och skulle i flera fall gjort detta oavsett förvaltningens samordnare. I och med att dessas miljöarbete beror på redan miljöintresserade personers engagemang, så är det mycket skiftande hur långt de olika enheterna kommit. Vissa har i princip inte gjort någonting ännu.
Majoriteten av gruppen har försökt att skapa ett intresse kring miljöfrågorna genom att hålla olika miljötema- och informationsdagar för personalen. Det är deras sätt att försöka dra igång det många gånger tröga miljöarbetet. Kanske är den här gruppen alltför tyngd av sina erfarenheter, som kan bestå av att många ìgladaì projekt startas, men som det sedan i slutändan inte blivit något vidare av. Dessutom kan det tyckas att det finns mer akuta problem i SDF som de faktiskt måste ta itu med t ex: social misär, våld, barn- och äldreomsorg vilka är resurskrävande. Läget kan ibland kännas hopplöst "och nu skall vi jobba med miljöfrågor också", kan inställningen vara. Resurser saknas, men kanske även lite fantasi och förmåga att tro på att det faktiskt går att genomföra ett genomgripande miljöarbete om man bara vill. Det kan saknas lite av en gnista och framtidstro, som kanske har ebbat ut p.g.a. att personalen har arbetat länge i organisationen, eller har sett för mycket elände (i form av tidigare arbete inom socialomsorgen) och personalnedskärningar.
Vissa i den här gruppen har ändå en vilja och potential att flytta upp till den andra gruppen. De har en vilja, men det verkar vara en långsam process som kanske kräver lite fler ìeldsjälarì. Gruppen ser ändå miljöarbete som något absolut nödvändigt för framtiden och därför tror vi att de långsamt kommer att öka sitt engagemang och sin vilja att lära sig nya sätt att angripa miljöarbetet på, vilket kan leda till ett doubleloop-lärande i hela organisationen.
Sist, men inte minst, kommer slutdiskussionen, där vi delger våra rekommendationer och sammanfattar våra slutsatser.
Slutdiskussion
I vår slutdiskussion avser vi att ge några rekommendationer om hur stadsdelsförvaltningarna skulle kunna gå vidare med sitt miljöarbete och kunna genomföra det som sägs i miljöpolicyn. Därpå drar vi generella slutsatser som förklarar dagens läge i kommunens miljöarbete och vad detta kan bero på.
Våra rekommendationer
Naturligtvis inser vi att vi endast har införskaffat en begränsad kunskap om Göteborgs kommuns miljöarbete. Men vi anser ändå att våra synpunkter kan vara intressanta då vi har ett friskt utifrånperspektiv, med avsaknad av segmenterade värderingar och kommunalt synsätt på organisationen och dess arbetssätt. Vi vill passa på att ge några rekommendationer om hur miljöarbetet kan förbättras eller hur verksamheten skulle kunna bedrivas annorlunda.
Vi tror att de engagerade sk "eldsjälarna" kan ha en viktig roll om de blir utvalda till t ex miljökontaktpersoner. Deras förmåga att engagera sig och även göra miljöbudskapet till något positivt, är ytterst viktigt för att miljöarbetet skall nå resultat. Att kämpa på, även när det finns många andra problem att brottas med, är viktigt menar vi. De här personerna kan vara en tillgång för miljöarbetet då de driver på och verkligen vill nå resultat eftersom det är deras "hjärtefråga". Deras engagemang kan ha positiv och inspirerande inverkan på omgivningen och det kan så småningom leda till ett organisatoriskt lärande, eftersom de får med sig de andra.
Även ledningen har ett ytterst viktigt ansvar att verkligen visa att de menar allvar med miljöarbetet och att de tänker satsa på att det skall komma igång. Enhetscheferna måste genom sitt handlande visa att det är viktigt med miljöarbetet och att "vi kan lära oss att hela tiden bli bättre". Lärandet skall uppmuntras eftersom det är vid lärande vi uppnår en förändring av vårt arbetsätt och vårt kunnande. Delegeringen av miljöansvaret är ett sätt för kommunen att uppnå delaktighet i form av egna måluppsättningar. Vi tror på idén att göra individen delaktig och att hon får arbeta under ansvar. Ledningen skall uppmuntra till egna initiativ och försöka bryta de etablerade normerna som finns lagrade i en gammal organisation som kommunen.
Uppföljning kan vara bra både för organisationen samt för den egna individen. Individen får visa hur han/hon lyckats med sitt miljöarbete eller kan han/hon behöva avsäga sig sitt uppdrag som t ex miljökontaktperson om hon inte upplever att det är hennes bord. Befogenheter och ansvar bör hänga ihop i form av att miljöuppdraget kräver att det tas på allvar.
Projektanställning istället för livstidsanställningar, skulle gagna både kommunen och individen, tror vi. Vi tror även att det kan tjäna både som en morot och piska för individen i en organisation som lever i en föränderlig tid. Det gäller därför att lyfta fram miljökontaktpersoner som ser möjligheter istället för hinder.
Det finns idag vissa fonder och olika slags bidrag, t ex från EU. som alla har möjlighet att utnyttja och söka. Att arbeta aktivt med att hitta dessa ìdolda resurserì, kan vara ett sätt att hitta extra bidrag till SDFs kassa och kan samtidigt ge utrymme för att sätta igång miljöarbetet på allvar. Det finns redan idag goda exempel på det i Göteborg, i form av bl a SDF Lundby. Alla medel är tillåtna för att driva ett miljöarbete framåt, tycker vi.
Anordning av idétävlingar och idélådor angående hur miljöarbetet kan bedrivas, kan vara ett sätt att få in idéer på. Organisationen som består av 60 000 glada själar som säkert har många idéer och synsätt på hur kommunen kan uppnå ett bättre miljöarbete. Varför inte anordna olika miljötävlingar mellan olika SDF för att ge dem en morot att kämpa för, samtidigt som de får möjlighet att profilera sig utåt i organisationen och i samhället ? Genom att de t ex kommer med ett besparingsförslag som en miljöåtgärd kan leda till, kan de kanske får del av den besparing som förslaget leder till. Det kan leda till ett ökat intresse för frågorna och ett ökat engagemang, genom att de goda exemplen lyfts fram. Det kommer även att visa på att framgång kan nås.
Slutsatser
Till att börja med har vi kommit fram till att: ja, det finns avgörande faktorer i en offentlig verksamhet för att lyckas genomföra en sådan miljöpolicy som har en såpass delegerande funktion. De faktorer vi funnit som avgörande togs upp i analysen och omnämns kort i våra slutsatser.
Vi finner kommunens nedskärningssituation vara ett betydande hinder för det nytänkande och lärande samt den förändring som behöver ske inom organisationen. Folk är rädda att mista sina arbeten och gör därför bara sådant de vet att de har stöd för hos ledningen. Prövandet av nya lösningar på problem uteblir, vilket leder till att ett reellt lärande inte kommer att ske.
Någon form av nya krafter eller nya inspirationskällor utifrån, såsom vid t ex nyanställning av personal, kan även bidra till en kreativ utveckling av det organisatoriska lärandet. Genom att låta en ny generation göra entré i kommunen, som har ett nytt sätt att angripa problem på, kan detta leda till ett större ifrågasättande av tidigare invanda rutiner eller arbetssätt och ett doubleloop-learning kan byggas in. Det är viktigt att nyanställning sker i alla delar av verksamheten eftersom annars tar längre tid att få till stånd ett annorlunda miljöarbetssätt. Många gånger kanske en enskild individ har svårare att påverka en hel stor organisation, än vad flera personer i olika delar av organisationen har. Nyanställningsstoppet leder till att det nya blod som krävs för att organisationen skall vidareutvecklas och anpassas efter dagens villkor inte kommer in. Därmed permanentas och föråldras strukturerna inom organisationen. Det blir ytterst svårt att anpassa verksamheten efter dagens samhällskrav. Den nya kompetens som skulle behövas inom organisationen tillsätts och möjliggörs inte.
Dessvärre tror vi att även att generationshomogenitet i kommunen kan vara en negativ faktor när det gäller förändringsarbetet. Ju äldre vi blir desto mer benägna är vi att söka fasta mönster och kontinuitet i vårt arbete. Det är smärtsamt med förändring men om vi lära oss att förstå processen som vi måste gå igenom så blir det lättare. Här krävs en erfaren gruppledare som leder gruppen igenom förändringsarbetet och som vet att det tar tid. Det är bara att gå till sig själv för att förstå den processen; en organisation i förändring genomlider samma faser. En kombination av både äldre och yngre generationer i kommunen skulle kunna tillföra miljöarbetet många nya idéer och positiva förändringar.
De personer vi funnit vara framgångsrika i sitt miljöarbete tillhör den yngre generationen inom kommunen och är villiga att kämpa hårt för sin arbetsuppgift och sätta sig in i mycket material om deras nya arbetsområde. De är okonventionella i sitt arbetssätt, och har genom tidigare erfarenheter och utbildning samt erfarenhet av kommunarbete ett realistiskt sätt att lösa sitt nya arbetsområde. De kan troligtvis betraktas med skepsis från andra inom organisationen, då de bryter oskrivna regler och inte gör ìsom man brukarì. Deras orädda attityd skrämmer.
"De goda exemplen sprider sig väldigt lite. Snarare är de provocerande och leder till avundsjuka." - tyckte en miljösamordnare.
"Duktigast på miljö är naturligtvis de som visar upp sig."
Ofta riskerar dock de eldsjälar som driver på miljöarbetet framåt att brännas ut, om de inte får tillräcklig uppskattning och feedback. En viss trötthet kan skönjas, om det är många tröga och motsträviga krafter som måste tämjas och bearbetas. Ett för massivt motstånd kan utmatta också idealister.
Job-rotation är ett uttryck som vi kommit i kontakt med i olika sammanhang, dvs att byta arbetsuppgifter. En viktig effekt av att individer får byta arbetsuppgifter med jämna mellanrum, är att individen får nya arbetsuppgifter att ta itu med. Individen kan känna att hon utvecklas och får möjlighet att göra nya saker och att hon samtidigt utvecklas. Dessutom kommer hon att ifrågasätta tidigare etablerade arbetssätt medan hon lär sig sitt nya arbete. Det här lärandet kan vi koppla till det som kallas doubleloop-learning. Vi tror även att det leder till en ökad förståelse över gränserna, eftersom individen får förståelse för nya saker och hur andra enheter arbetar och vad de har för problem. Det kan även bidra till nya nätverk och nya kontakter över "gränserna". Vi tror inte det är nyttigt, varken för individen eller organisationen att arbeta med samma uppgifter alltför länge.
Vi menar att ju längre SDF har kommit i sitt miljöarbete, desto bättre förberedd är förvaltningen att implementera miljöpolicyn, eftersom mycket av det som de redan gör idag i sitt miljöarbete bara kommer att bekräftas av miljöpolicyn.
Det verkar finnas olika världarna inom kommunen som inte riktigt hänger ihop. Kommunledningens idévärld upplever vi som avskild i flera fall från de i högsta grad påtagliga praktiska problemen ute på enheterna. Detta leder sannolikt till den misstro vi mött bland anställda inför ledningens nya förslag och idéer.
Uppgivenheten vi mött kan bero på att många av dagens miljökontakt-personer har redan sett så många initiativ från kommunledningen som det inte blivit något vidare av. Detta leder till misstro eller åtminstone avvaktan inför nya arbetsuppgifter. Man väntar för att se hur de andra aktörerna i frågan agerar innan man själv sätter igång med en reell arbetsinsats. Den stora klyftan mellan politikernas stora och vackra ord och den hårda verkligheten med verkliga människor som kommer i kläm blir tydlig.
Det är även viktigt att fundera över de bakomliggande motiven till det genomförda miljöarbetet. Att arbeta med miljöfrågor kan vara en förevändning för annat än att endast åstadkomma en bättre miljö. Att spara pengar, utöva makt eller uppnå en positiv image kan vara viktigare för vissa aktörer och ligga delvis bakom deras miljöengagemang. Inom näringslivet är detta i flera fall tydligt. De satsar ofta på miljön av marknadsskäl. Dock är det naturligtvis positivt att miljöarbetet kan leda till flera goda effekter än bara förbättrad miljö, som bättre ekonomi, gemenskap och framtidstro.
Vi tror att om Göteborgs Kommun satsar aktivt på miljöarbete kan detta ge positiva effekter av många slag. T ex kan Göteborg bli attraktiv som stad, känd för att sträva mot ett framtida hållbart samhälle, attrahera välutbildad arbetskraft (som vill arbeta med miljö) och företag som satsar på miljön. På så vis skulle Göteborg kunna bli ett viktigt nav i ett miljönätverk av olika städer eller regioner.
Många anställda kan säkert uppleva det som positivt att få satsa på något som inger framtidstro, och hopp om en bra värld för våra barn, särskilt i de dåliga nedskärningstider som råder nu.
Råttmamman tittar ut över soptippen och säger till sin råttson; "Det här skall du få ta över" - en miljökontaktperson citerade Robèrt, som startat "Det naturliga steget".